ADMINISTRATIVO
La remunicipalización de los servicios públicos locales, a escena
Por Marc Vilar Cuesta
Presidente de la Sección de Derecho Administrativo del ICAB
Durante
el último año ha irrumpido con fuerza en no pocas de nuestras
Administraciones -fundamentalmente, en las de ámbito local- un nuevo
fenómeno que afecta muy directamente a la forma en que se conceptúa la
gestión de los servicios públicos, que no es otro que aquel conocido
popularmente como «remunicipalización».
Este concepto, de entrada, merece ser delimitado con claridad desde un
punto de vista terminológico, ya que en ocasiones se está utilizando con
escaso rigor jurídico y ello conlleva pasar por alto numerosos matices
que tienen una innegable trascendencia práctica.
Así, debemos entender como «remunicipalización» o, siendo más
estrictos, «reinternalización» aquella actuación desarrollada por un
Ayuntamiento con el fin de recuperar la gestión directa de servicios públicos que en la actualidad se están prestando en su municipio de forma indirecta.
Remunicipalizar o reinternalizar, pues, supone la existencia de un
servicio previamente municipalizado, es decir, que ya tiene el carácter
de «público» y que, en consecuencia, ya se presta por el Consistorio
aunque de forma indirecta.
Es por ello que importa significar que remunicipalizar, en sentido
estricto, no supone crear un nuevo servicio público ni evitar que un
servicio público en concreto se privatice, ni tampoco supone pasar de
una determinada forma de gestión indirecta (una concesión, por ejemplo) a
otra forma también indirecta (como podría ser mediante una sociedad
mercantil o cooperativa de economía mixta).
Cuando un Ayuntamiento decide remunicipalizar un servicio, lo que está
haciendo es incidir sobre la forma de gestión del mismo, que en ningún
momento ha dejado de ser público, modificando, en definitiva, la manera
cómo se debe llevar a cabo la prestación de aquel servicio, por mucho
que durante un tiempo haya estado en manos de una iniciativa privada.
Una vez aclarada esta noción básica de «remunicipalización» o
«reinternalización» debemos dirigiremos nuestra atención al punto de
partida normativo que, en todo caso, debe ser considerado por parte de
todo Ayuntamiento que pretenda abordar el cambio de gestión de alguno de
sus servicios públicos con el fin de asumirlos de forma directa, el
cual se sitúa en el artículo 85.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril,
reguladora de las Bases de Régimen Local.
Este precepto, tras la importante reforma que experimentó a resultas de
la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad
de la administración local, exige en primer lugar que los servicios
públicos de competencia local (que en principio son aquellos contenidos
en el catálogo de su artículo 26, susceptible de ser ampliado mediante
leyes sectoriales) deben gestionarse de la forma más SOSTENIBLE y EFICIENTE, tanto si se opta por la gestión directa como por la indirecta.
Tal circunstancia puede y debe condicionar de forma determinante al
ente local al tomar una decisión de esta índole, ya que, por razón de
tal exigencia, nuestro ordenamiento jurídico, en definitiva, lo está
obligando a decantarse por aquella modalidad de gestión que mejor
garantice una equilibrada ponderación entre los costes del servicio y su
prestación eficaz, lo cual debemos interpretarlo como una manifestación
del principio general ya consagrado en el artículo 31.2 de la
Constitución según el cual el gasto público realizará una asignación
equitativa de los recursos públicos y su programación y ejecución
responderán a los criterios de eficiencia y economía.
Partiendo de esta premisa fundamental, según la cual el dotar a los
servicios públicos de una mayor y mejor sostenibilidad y eficiencia es
la finalidad última que debe guiar en todo momento la elección de una de
las formas establecidas legalmente para su gestión directa o indirecta,
el citado artículo 85.2 de la LBRL nos detalla cuáles son estas
modalidades de gestión a las que puede acogerse un ente local, en forma
de numerus clausus.
En el marco de la remunicipalización o reinternalización a la que nos
venimos refiriendo, las Administraciones deben afrontar la existencia de
un determinado servicio público que está siendo gestionado hasta el
momento de forma indirecta. Esta gestión indirecta
supone que el ente público haya encomendado previamente a una persona
física o jurídica, que no sea de derecho público o de capital
íntegramente público, la gestión de un servicio de su competencia; en
este sentido, el citado artículo 85.2 establece que la gestión indirecta
de los servicios públicos es aquella que se realiza por medio de alguna
de las formas previstas para el contrato de gestión de servicios
públicos en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector
Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de
noviembre, lo que supone tanto como remitirse a las figuras contempladas
en su artículo 277, que son la concesión, la gestión
interesada, el concierto o la prestación mediante una sociedad de
economía mixta en la que la Administración participe, por sí o por medio
de una entidad pública, en concurrencia con personas físicas o
jurídicas.
Ante ello, el ente local, una vez considerado el plazo de vencimiento
de dicha forma de gestión indirecta aun en vigor -habitualmente una
concesión-, en el sentido de valorar la conveniencia de esperar a que
aquella finalice o de llevar a cabo un rescate anticipado del servicio
abonando la correspondiente indemnización al concesionario perjudicado
por tal decisión, deberá analizar con sumo rigor, y siempre bajo los
parámetros de sostenibilidad y eficiencia a los que ya nos hemos
referido, la viabilidad de asumir la gestión directa
del servicio, puesto que tal reinternalización implicará que, a partir
de ese momento, lo centralice y deba ejercitar de forma exclusiva las
potestades de dirección y gestión del mismo.
Y todo ello en el bien entendido de que tal medida implicará que los
medios personales y materiales del servicio se adscribirán y se
integrarán en el propio presupuesto del ente local, de acuerdo con el
principio de unidad presupuestaria.
Dicha gestión directa, siguiendo con el artículo 85.2, se podrá vehicular a través de cuatro posibles figuras: a) la gestión por el propio ente local; b) el Organismo autónomo local; c) la Entidad pública empresarial local; o d) la Sociedad mercantil local, con capital social íntegramente de titularidad pública.
Estas modalidades de gestión directa, a excepción de la primera,
obedecen a la posibilidad legal de que disponen las Administraciones
para crear entes con personalidad jurídica propia a los que se les
encomienden funciones o tareas específicas propias del sector público,
siendo en definitiva estructuras organizativas a las cuales puede
recurrir un Ayuntamiento como un instrumento útil y eficaz que le
permita precisamente alcanzar esa prestación sostenible y eficiente de
alguno de los servicios públicos que debe prestar a la ciudadanía.
Ahora bien, para el caso en que el ente público se plantee la gestión
del servicio público de forma directa a través de una «entidad pública empresarial local» o de una «sociedad mercantil local, cuyo capital social sea de titularidad pública»
-siendo esta última fórmula muy recurrente, como lo demuestra el hecho
que a Junio de 2016 existan en España 1.560 sociedades mercantiles
locales, según el Inventario de Entes Públicos del Sector Público
gestionado por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas-
conviene advertir que deberá tener particularmente en cuenta que, a
partir de las novedades introducidas por la señalada Ley 27/2013, solo
podrá hacer uso de esas dos formas de gestión directa con carácter
subsidiario, debiendo prevalecer inicialmente la gestión directa
realizada por la propia entidad local o a través de un Organismo
autónomo local.
Y ello es así desde el momento en que el artículo 85.2 de la LBRL
supedita el recurso a la entidad pública empresarial local o a una
sociedad mercantil local de capital 100% pública solo cuando quede acreditado mediante memoria justificativa elaborada a tales efectos que son mecanismos de gestión directa más sostenibles y eficientes
que si la prestación del servicio se llevara a cabo a través de los
propios medios del Ayuntamiento o mediante un Organismo autónomo local,
en atención a criterios de rentabilidad económica y recuperación de la inversión.
Además, añade la norma, deberá constar en el expediente la memoria
justificativa del asesoramiento recibido que se elevará al Pleno para su
aprobación en donde se incluirán los informes sobre el coste del
servicio, así como el apoyo técnico recibido, recabando en todo caso
informe del interventor local quien valorará la sostenibilidad
financiera de las propuestas planteadas de conformidad con la LO 2/2012,
de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera.
Por todo ello, como conclusión a esta primera aproximación al fenómeno
de la reinternalización de los servicios públicos locales, y sin dejar
de aplaudir la iniciativa de los gobiernos municipales de nuevo cuño
consistente en revisar en profundidad las fórmulas tradicionales de
gestión de sus servicios públicos, no cabe duda que les será exigible en
todo caso que ese cambio de paradigma hacia una asunción directa de su
prestación deba ir precedida de un análisis riguroso y exhaustivo que
justifique la sostenibilidad y eficiencia del nuevo modelo, tanto desde
un punto de vista estrictamente económico como en cuanto a los medios
personales, técnicos y materiales que requerirá dicha nueva forma de
gestión.
Los mecanismos jurídicos para llevar a cabo la reinternalización,
aunque mejorables, existen y están al alcance de los Ayuntamientos, por
lo que la concienciación de nuestros poderes públicos y una valoración
pormenorizada de las circunstancias de cada servicio en concreto serán
claves para el éxito de esta nueva forma de concebir su prestación.
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